태양광 발전시설 입지 갈등에 대한 기초지자체 이격거리 규제의 정책과정 분석

1.1 연구 배경과 목적

문재인 정부는 2017년 12월 재생가능에너지 발전량 비중을 2016년 7%에서 2030년 20%까지 확대하겠다는 목표를 담은 ‘재생에너지 3020 이행계획’을 발표한 후 재생가능 에너지 보급 활성화 정책을 펼치고 있다^[1]. 재생에너지 중에서도 특히 태양광을 중심으로 확대할 계획인데, 목표 달성을 위해서는 2030년까지 30.8GW 규모의 태양광 발전소가 건설되어야 한다. 2017년 국내 누적 태양광 보급량이 5.8GW인데 반해, 연 평균 2.5GW의 태양광 수요가 지속적으로 발생할 전망이다. 2018년 한 해 재생에너지 보급목표가 1.7GW였는데, 태양광만으로도 이미 목표치를 초과 달성하여 2.03GW가 신규 설치되었을만큼 태양광 발전에 대한 투자가 급속도로 증가하는 추세이다^[2].

하지만 이러한 태양광 확대로 지역 수준에서는 태양광발전시설 입지지역 인근 지역 주민들의 반대가 늘어나면서 사회 갈등이 잦아지고 있다. 이러한 상황에서 여러 기초지자체들은 태양광 발전시설 설치에 대한 규제를 강화하고 있다. 2018년 3월 기준으로 우리나라 기초지자체 228곳 중 91곳이 태양광 발전시설이 도로･주거지로부터 최소 이격거리를 확보해야 개발행위허가를 해주는 제도(이하 ‘이격거리 규제’)를 시행하고 있다.¹⁾

최근 2년 간 이격거리 규제를 신설한 기초지자체가 급증하면서, 업계와 관련 전문가들은 이격거리 규제가 재생가능에너지 보급을 막는 큰 장애요인들 중 하나로 지적하고 있다. 실제로 태양광 발전에 적합한 입지임에도 이격거리 기준에 부합하지 않아 개발행위가 불허되는 사례가 증가함에 따라 사업자들은 이것이 과도한 규제라며 폐지를 요구해왔다. 산업통상자원부도 2017년 3월 모든 기초지자체의 이격거리 폐지를 유도하는 가이드라인을 배포하였다^[3]. 그럼에도 여전히 많은 지자체가 이격거리 규제를 시행 중이며, 동 규제를 완화하거나 폐지했다가 다시 강화한 지자체도 적지 않다.

전세계적으로 태양광 발전시설에 대해 이격거리 규제를 보유한 국가는 우리나라가 유일하다. 사회적 논란 속에서도 기초지자체들은 계속해서 이격거리 규제를 제정･운영하고 있는 것이다. 이에 이 연구에서는 다음의 질문에 대한 답을 찾고자 한다.

• 첫째, 기초지자체들이 이격거리 규제를 제정하게 된 배경은 무엇인가?
• 둘째, 여러 규제 방식 중 ‘이격거리’ 형태의 규제를 택한 이유는 무엇인가?
• 셋째, 이격거리 규제 운영에 대한 정책참여자들의 입장은 어떠한가?

첫째 질문은 정책의제 설정 원인에 대한 분석을, 둘째 질문은 정책결정 요인에 대한 분석을, 셋째 질문은 정책참여자 분석을 필요로 한다. 이 연구에서는 이에 대한 분석을 통해 이격거리 규제가 문제가 되고 있는 지역 갈등 해결에 적절한 정책수단인지를 검토하고, 그에 따른 정책 대안을 제안하고자 한다.

1.2 연구방법과 분석틀

태양광 발전시설에 대한 이격거리 규제가 지자체의 조례 또는 예규 형태로 되어 있기 때문에, 이 연구에서는 제도가 형성되고 운영, 변동되는 일련의 과정을 구분한 ‘정책과정 모형’을 기초로 연구의 분석 범위와 단계를 정하였다^[4]. 주요 연구방법은 ‘정보공개청구’와 사례연구, 심층면접이다. 이 연구에서는 태양광발전시설 이격거리 규제의 특성에 맞게 정책과정 모형을 두 단계로 구분하여 최종 연구 분석틀을 설정하였다.

첫째는 ‘정책형성 단계’로, 정책의제 설정의 배경이 된 사회문제와 정책문제를 해결하기 위해 이격거리 규제로 결정하게 된 요인에 대해 분석했다. 2018년 3월 기준, 이격거리 규제를 보유하고 있는 국내 91곳의 기초지자체를 대상으로 전수조사를 진행했으며, 정보공개청구를 통한 개방형질문의 설문조사와 면접(interview)을 실시하였다. 91곳 지자체의 태양광 개발행위허가 담당 공무원에게 해당 지자체의 이격거리 규제 조항 도입 배경과 특정거리로 설정한 이유를 동일하게 질문하였고, 수집한 답변을 연관된 이슈로 구분하여 유형화･복수집계하는 방식으로 정책형성의 주요 원인을 분석하였다.

둘째는 ‘정책운영 단계’로, 이격거리 규제가 집행되면서 사회에 미친 영향력과 이를 둘러싼 정책참여자들의 입장과 상호작용, 그 결과로 나타난 정책의 변동 과정을 분석했다. 정책과정에는 해당 정책문제에 이해관계를 가지고 있는 다수의 행위자들이 참여하게 된다. 지방자치단체의 정책과정에는 합법적으로 정책결정에 참여할 수 있는 권한을 보유하고 있는 중앙정부, 광역정부 및 지방정부 등 공식적 참여자와, 법적 권한은 없지만 실질적인 영향력을 미치는 지역주민, 이익집단, 지역언론 등 비공식적 참여자가 존재하여 다층적인 상호작용을 하게 된다^[5]. 다양한 정책참여자들이 가진 입장이 상이하므로 그들 사이에 복잡한 갈등과 조정의 상호작용이 나타난다. 따라서 하나의 정책이 결정되고 집행되고 변동되는 정책과정을 분석하는 데에 있어, 각 정책참여자들이 어떠한 목소리를 내고 있으며, 그들 간 갈등과 조정의 상호작용이 정책에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석하였다^[6].

이 연구에서는 정책참여자들의 입장을 맥락적 관점에서 파악하기 위해, 문헌 분석과 더불어 사례연구와 심층면접으로 정책참여자 입장을 분석했다. 전라남도 해남군을 사례지로 선정하여 담당공무원 및 군의원과 태양광 갈등을 겪고 있는 H마을 주민 4명을 대상으로 심층면접을 진행하였다. 해남군은 우리나라에서 태양광 패널 설치량이 가장 많고 그에 따라 태양광 설비 입지를 둘러싼 갈등도 다수 발생하고 있으며, 이격거리를 강화한 이력이 있어 대다수 사례를 대표할 수 있다는 점에서 단일사례연구 대상으로 적합하다^[7]. 심층면접은 반구조화 면접 방식을 취했다. 기존의 선행연구와 기사, 정보공개청구를 통해 확인한 민원사항 등을 반영하여 사전에 질문지를 구성하되 피면접자의 답변에 따라 유동적으로 질문 흐름을 수정･조절하며 진행하였다. 이 규제의 주요 이해관계자들이지만 연구자들에게 접근성이 높지 않은 사업자, 광역지자체, 국토교통부, 산업통상자원부에 대해서는 보도자료 등 문헌연구를 중심으로 각각의 입장과 상호작용을 분석하였다.

2.1 재생가능에너지 주민수용성 논의

전세계적으로 화석연료와 원자력 중심의 대규모 중앙집중형 경성에너지체제에서 재생가능에너지 등 분산형 연성에너지체제로의 에너지전환 움직임이 나타나면서^[8], 여러 국가에서 에너지 효율 개선과 함께 재생가능에너지 비중을 높이려는 다양한 정책을 펼치고 있다. 하지만 풍력 발전의 경우, 설문조사를 했을 때 일반 대중의 풍력발전 기술에 대한 지지는 매우 높게 나타나지만, 실제로 풍력터빈의 입지를 결정하고 해당 지역에 설치하려 하면 지역 주민들의 반대에 부딪히는 문제가 나타났다. 이러한 재생가능에너지 설치의 장애물이 되는 비기술적 요인들을 설명하려는 맥락에서 ‘사회적 수용성(Social Acceptance)’의 개념이 도입되었다^[9]. 재생가능에너지에 대한 사회적 수용성은 Fig. 1과 같이 세 가지 차원, 즉, ‘사회정치적 수용성(Socio-political acceptance)’, ‘시장수용성(Market acceptance)’, ‘주민수용성(Community acceptance)’으로 구분된다^[9].

Fig. 1.

The triangle of social acceptance of renewable energy innovation

이 중 사회정치적 수용성은 가장 일반적인 차원으로 재생가능에너지 기술과 정책에 대한 일반적인 대중 지지를 의미하는 반면, 주민수용성은 가장 구체적으로 지역 주민과 지방정부 등 지역 이해관계자의 특정 재생가능에너지 프로젝트와 입지 결정에 대한 수용 정도를 의미한다. Bell, Gray & Haggett(2005)와 Sovacool & Ratan(2012) 등 여러 연구에서는 재생가능에너지에 대한 사회적 지지와 개인 인식 간에 차이가 발생함을 밝히고, 이를 ‘사회적 괴리(Social gap)’라고 명명했다^[10,11]. 이는 재생가능에너지에 대한 사회정치적 수용성은 높은 반면, 주민수용성은 낮은 현상이 나타남을 의미한다.

재생가능에너지에 대한 사회적 괴리가 발생하는, 즉 주민 수용성이 낮은 배경을 재생가능에너지의 특징에서 찾은 연구도 있다^[9]. 첫째로 재생가능에너지 발전시설은 전형적인 발전소에 비해 소규모인 경향이 있어, 더 많은 입지 지역이 필요하다. 사실상 개인의 투자 결정으로 입지가 결정 되면서 주변 주민 반대를 겪게 된다. 둘째로, 재생가능에너지로의 전환은 에너지 밀도를 낮추는 것을 지향하기 때문에, 산출 전력량 대비 상대적인 경관 영향이 높아진다. 따라서 화력이나 원자력 발전소보다 재생가능에너지 발전소가 시민들의 삶에 더 가시적이게 되면서 거주지와 더 가까운 곳에서 환경 영향을 미치게 된다. 이러한 맥락에서 Wüstenhagen et al.(2007)은 주민수용성 제고를 위해서는 분배적 정의, 절차적 정의, 신뢰가 핵심 요소임을 지적했다. 비슷한 맥락에서, 많은 공동체/개인의 소유와 사용, 시설 입지 결정 과정에의 참여, 외부성이나 긍정적인 공공 이미지에 대한 인식이라는 세 요소에 의해 주민수용성이 제고될 수 있음을 밝힌 연구도 있다^[11]. 이상훈･윤성권(2015)도 분배적 정의의 관점에서 주민 출자, 협동조합, 클라우드 펀딩 등 이익공유체계가 풍력시설 입지에 대한 주민수용성을 제고할 수 있을 것으로 제시하였다^[12].

환경경제학 분야에서는 재생가능에너지 기반 전력에 대한 주민수용성 계량연구도 진행되고 있다. 배정환(2018)은 재생가능에너지 기반 녹색전력을 소비자가 자발적으로 구매하도록 한 녹색전력구매제를 가상 도입할 경우, 어떤 속성들이 소비자의 참여율에 영향을 미치는지를 선택실험법을 이용하여 분석하였다. 재생에너지원 중 연료전지, 태양광, 풍력 순으로 높은 참여율을 보였고, 거주지와 근접할수록, 일자리가 늘어날수록 소비자의 참여율이 개선되는 것으로 나타났다^[13].

2.2 태양광 발전시설 갈등 선행연구

첫째, 태양광 발전시설 입지갈등에서 지역 주민들이 갖는 주관적 인식유형에 대한 연구가 있다^[14]. 장창석･김선경(2017)은 Q방법론을 활용하여 충남 서천지역의 태양광 입지 갈등을 분석결과 주민들은 ‘부정적 우려형’, ‘정부주도의 문제해결 촉구형’, ‘적극적 참여 주도형’, ‘실리적 타협형’의 4가지 인식 유형을 가진 것으로 파악되었다. 인구 특성 중에서 거주지역, 연령, 소속이 인식 유형간 차이를 야기하는 것으로 나타났다. 또한 모든 유형에서 공통적으로 명확한 입지선정 절차와 기준을 마련하는 것을 중요하게 인식함을 발견함으로써, 이에 대한 대응이 필수적이라는 정책적 함의를 도출하였다.

둘째, 다소 독특한 갈등 양상에 대한 사례연구가 있다. 에너지기후정책연구소와 프리드리히에버트재단(2016)은 강원 영월에서 발생한 태양광 갈등 사례를 분석하였다. 영월의 경우, 지역주민, 지자체, 개발업자가 한 편이고, 반대편에는 이들로부터 해당 사업을 방해하는 대상으로 인식된 중앙정부가 서로 대립하는 구도를 보였는데, 이는 일반적인 태양광 갈등과 구분되는 독특한 사례였다^[15]. 일반적으로 최근 전국 각지에서 발생하고 있는 태양광 갈등의 경우 지역주민과 사업자가 서로 대립하고, 지자체나 정부가 이를 중재하기 위해 개입하는 갈등 양상을 보이고 있기에, 독특한 사례를 넘어 이러한 전형적인 태양광 갈등에 관한 연구가 추가로 필요하다.

셋째, 국내 태양광발전과 관련한 환경･사회적 갈등 쟁점과 원인에 대한 연구가 있다. 안세웅･이희선(2011)은 이를 생태계 훼손 및 직접 영향, 지역사회에 미치는 영향, 토지전용 및 산림굴착의 부작용, 사업 과열 양상에 따른 부작용 등의 네 가지로 분석하였다^[16]. 이들은 갈등의 주된 원인이 지역 환경 훼손, 발전시설에 따른 직접적인 피해, 발전사업에 따른 지역 이익의 부재, 환경규제 및 관리상의 문제임을 밝히고, 해결방안으로 발전사업 지침 개선 및 강화, 사업설명회 규정 강화, 이해당사자의 참여 확대, 대안 입지와 해상풍력의 조속한 시행 등을 제안하였다.

선행연구 검토 결과, 태양광 발전시설과 관련한 갈등 연구는 많지 않으며, 대부분 갈등을 이해하려는 차원으로 연구가 진행되어왔음을 알 수 있었다. 태양광 갈등 관리를 위한 정부 정책이나 지자체 제도에 관한 연구 역시 미흡했다. 이 연구는 태양광 발전시설을 둘러싼 사회적 갈등이 제도화되어 나타난 기초지자체의 태양광 이격거리 규제의 정책 과정을 살펴봄으로써, 갈등을 보다 심층적으로 분석한다는 점에서 선행연구들과 차별적이다.

2.3 지자체 이격거리 규제 현황 분석²⁾

사업자가 태양광 발전시설을 설치하기 위해서는 용량에 관계없이 기초지자체로부터 개발행위허가를 반드시 득해야 한다. ‘국토계획법’ 제58조(개발행위허가의 기준 등) 및 같은 법 시행령 제56조(개발행위허가의 기준)에 근거하여, 지방자치단체장 등 허가권자는 국토계획법령 및 위 지침에서 정한 범위 내에서 개발행위허가와 관련한 별도의 지침을 마련･운영할 수 있다. 이에 여러 기초지자체들이 태양광 발전사업에 대한 개발행위허가 기준을 마련하고 있다. 대부분의 지자체는 Table 2와 같이 태양광 설비에 대해 도로･주거지로부터의 이격거리 규제를 마련해 법제화하고 있다. 91곳 중 68곳은 ‘개발행위허가 지침’ 신설, 19곳은 ‘군/도시계획조례’ 개정, 그 외 4곳은 별도 지침/조례 신설을 통해 이격거리 조항을 법규화하였다. 이러한 개발행위허가시 적용되는 이격거리 관련 법규를 보유한 누적 지자체 수는 2012년 1곳에서 2013년 2곳, 2014년 6곳, 2015년 14곳, 2016년 49곳, 2017년 91곳, 2018년 94곳으로 최근 2년 간 급속도로 늘었다.

Table 1.

An example of separation distance systems

Table 2.

Number of local governments by distance

태양광 발전시설과 도로 및 주거지 등과의 이격거리는 지자체별로 100m~1,000m로 다양하다. 대부분의 지자체들은 도로와 주거지 모두 100m~500m 사이의 이격거리를 보유하는 것으로 나타났으나, 1개 지자체(함양군)는 도로로부터 800m, 5개 지자체(울진군, 청송군, 구례군, 장흥군, 진안군)는 도로로부터 1,000m라는 강력한 이격거리를 요구하고 있었다. 이격거리 외에, 발전시설의 부지경계에 울타리나 차폐수를 설치해야 한다는 조항도 70여 곳에 달했다.

또한 이격거리를 완화해주거나 적용하지 아니하겠다는 예외조항으로 ① 비가시권이거나 차폐가 되는 경우(21곳), ② 인근 지역 주민 동의를 일정 비율 이상 획득한 경우(16곳), ③ 주민사업자의 경우(1곳), 혹은 농촌태양광에 참여하는 주민사업자의 경우(3곳) 등을 명시한 지자체들도 찾아볼 수 있었다. 주민설명회 개최를 권고하는 조항도 6곳의 지자체가 보유하고 있었다. 한편 이격거리 규정을 제정한 이후로 정책변동을 겪은 지자체들도 찾아볼 수 있었다. 이격거리를 완화한 지자체는 9곳, 강화한 지자체는 5곳으로 집계 되었다.

3.1 이격거리 규제 정책의제 설정 원인

우선 기초지자체가 이격거리 제도를 수립하게 된 정책의제 설정 배경을 분석하고, 왜 이격거리를 두는 규제 방식을 택하였는지 정책결정 원인을 분석하였다. 정보공개청구를 통해 각 지자체에 개방형 설문조사를 실시하고, 수집한 답변을 6가지로 유형화하여 복수집계하는 방식으로 분석하였다. 이격거리 규제의 의제설정 원인에 대해서는 82곳의 기초지자체로부터 유의미한 답변을 얻었다. 답변을 복수집계한 결과, ‘난개발 및 경관훼손 방지’(75곳, 91%), ‘주민 민원’(33곳, 40%), ‘산지훼손’(16곳, 20%), ‘지가상승 및 외지인의 경제적 이익’(4곳, 5%), ‘인허가 쏠림 현상’(3곳, 4%), ‘환경저해시설인 태양광으로부터 환경보전’(2곳, 2%) 순으로 총 6가지 유형으로 나타났다(Fig. 2).

Fig. 2.

The background of the SDRs regulation

먼저 1순위인 ‘난개발 및 경관훼손 방지’는 태양광 발전시설로 인한 난개발, 자연경관 훼손, 미관 저해 등의 문제를 방지하고 체계적인 개발행위를 유도하고자 이격거리 규제를 둔 경우를 말한다. 82곳 중 75곳이나 이를 원인으로 답했다. 최근 여러 언론에서는 기초지자체들이 주민 표를 의식하여, 주민 민원에 따라 이격거리 규제를 단행하였다고 지적하고 있다. 그러나 이 연구결과에 따르면, 지역의 난개발과 경관 훼손 방지가 이격거리 제정의 가장 큰 원인으로 나타났다. 그만큼 실제로 태양광 패널 설치에 따라 지역 내 미관･경관상의 피해가 발생하고 있다는 것을 알 수 있는 대목이다. 다수의 지자체(70곳)가 태양광 발전시설 주변에 울타리나 차폐수 설치를 의무화하거나 권고하는 조항을, 21곳의 지자체가 비가시권이거나 차폐되는 경우 이격거리를 완화하거나 예외로 해주는 조항을 보유하고 있음을 확인했다. 이러한 맥락에서 실제로 여러 지자체가 경관을 중요하게 고려해 이격거리 규제를 도입했음을 재확인할 수 있었다.

이는 2순위 원인으로 나타난 주민 민원과 연계되기도 한다. 즉, 외지인이 들어와 사업으로 경제적 이익을 얻는 것에 대한 반발심이나 사업자로부터 보상(마을발전기금 등)을 더 많이 얻어내기 위해 전략적으로 반대하는 등 주민들이 합당한 근거 없이 태양광 설치에 반대하는 것이 아니라, 실제로 태양광 설치로 산림이 훼손되고 마을 경관을 저해하기 때문에 민원을 제기한다는 것이다. 지역 주민과 관련한 이격거리 예외 조항 혹은 권고 조항을 보유한 지자체가 다수 있었는데, 인근 지역 주민 동의를 일정 비율 이상 획득하거나 사업자가 주민일 때 이격거리 규제를 적용하지 않고, 주민설명회 개최를 권고하기도 하였다. 결국 태양광 개발행위허가 규정은 주민 민원을 고려한 것임을 알 수 있다.

3순위는 ‘산지훼손’으로, 난개발 중에서도 특히 태양광을 산지에 설치하는 경우, 산지벌목을 제한하고 토사유출이나 산사태 등을 방지하기 위한 목적이었다. 4순위는 ‘지가상승 및 외지인 경제적 이익’으로, 외지인이 상업적 목적으로 태양광 발전사업을 위해 지가가 저렴한 부지를 찾아 장기 임대나 매매를 함에 따라, 지가가 상승하여 지역 주민들이 경제적 피해를 보는 경우였다. 5순위는 ‘인허가 쏠림 현상’으로 인근 시･군에서 이격거리를 규제하다보니 규제 조항이 없는 해당 지자체로 태양광 발전사업 인허가 신청이 몰려서 이격거리를 두게 된 경우다. 앞선 네 가지 유형은 모두 태양광 발전시설 투자나 설치로 인해 발생하는 문제라면, 인허가 쏠림 현상의 경우에는 타지자체들이 이격거리 조항을 제정함에 따라 생기는 제도의 부작용으로, 일종의 풍선효과를 막기 위함이었다. 이런 현상은 정책확산(policy diffusion)의 한 사례로 볼 수도 있다.³⁾ 마지막 6순위인 ‘환경저해시설인 태양광으로부터 환경보전’은 기존 선행연구나 기사 등에서 찾아볼 수 없었던 특이했던 범주로, 두 지자체에서는 태양광 발전시설을 단순 비선호시설 정도가 아니라 환경 유해 시설로 인식하고 주변 환경 보전을 위해 이격거리 규제를 마련했다고 답했다.

3.2 이격거리 결정 요인

다음으로 지자체가 특정 이격거리를 결정하게 된 요인에 대해서는 총 39곳으로부터 유의미한 답변을 얻었는데, Fig. 3에 제시된 것처럼 ‘타지자체의 정책 참조’(20곳, 51%), ‘산업통상자원부 가이드라인 준용’(16곳, 41%), ‘광역지자체 가이드라인 참조’(4곳, 10%) 순으로 나타났다. 이러한 답변은 정책 참조를 통한 정책확산이 진행되었음을 시사한다. 정책 참조(Policy Reference)란, 지자체가 정책결정을 할 때 다른 지자체의 정책을 자발적으로 검토하여 수용하는 과정을 말한다^[17].

Fig. 3.

Determinants of specific distance by local governments

최초로 이격거리 규제를 시행하여 이 연구의 대상이 된 영광군은 태양광 발전시설에 대한 주민 민원에 대응하기 위하여 가축사육시설 거리규정을 참고하여 태양광에도 이격거리 규제를 마련했다고 답하였다. 즉, 많은 지자체들이 태양광 발전시설의 특성을 고려하여 이격거리 규제로 결정했다기보다는, 영광군을 비롯한 초기 지자체들의 제도를 참조하여 이격거리 규제를 만든 것이다.

4.1 반대 주민

앞 절에서 정보공개청구 자료로 주요 민원사항이 무엇인지는 확인하였으나, 이러한 민원을 제기하게 된 배경과 맥락, 구조를 파악하기에는 한계가 있었다. 이러한 내용을 파악하기 위해 태양광 시설 입지를 둘러싼 갈등이 계속해서 발생하고 있는 해남군을 대상으로 사례연구를 진행하였다. 특히 현재 갈등을 겪고 있는 해남군 H마을의 주민 4명과 반구조화 형식의 심층면접을 진행하였다. H마을은 23호로 이루어진 마을로 대부분 80세 이상의 주민들이 거주하고 있다. 이 마을의 앞산(약 1만 2천 평)과 마을 초입 진입로 옆 나대지(약 3천 평)에 태양광 설비가 들어설 예정인데, 주민 한 명이 해당 사업에 토지 임대 형태로 참여하는 상황이었다.

심층면접 결과, 주민들의 태양광 패널 자체에 대한 전반적인 인식, 즉 사회적 수용성은 높게 나타났다. 그러나 자신의 마을에 태양광을 설치하는 데는 반대 입장을 나타냈다. 주요 반대 이유는 첫째로, 신뢰할만한 정보 부재로 인한 태양광 패널 설치의 주민 건강 피해 우려와 불안감이었다.

두 번째 이유는 태양광으로 인한 산림과 마을 경관 훼손이었다. 현재 거주하고 있는 주민들의 피해뿐만 아니라, 경관 훼손으로 인해 앞으로 귀촌인원이 줄어 고령화된 마을이 없어질 수 있다는 걱정도 있었다.

당장 마을공동체가 분열되는 것도 우려 사항이었다. 주민 한 명이 마을 입구 태양광 사업에 참여하고 있는 반면, 그 태양광 설치에 강력 반대하는 주민도 있어 평생을 한 마을에서 함께 살았음에도 마주치면 서로 인사도 하지 않는 상태가 되었다고 한다. 이 마을에 설치될 태양광의 경우 개발행위허가가 아직 진행 중이라 반대가 심하게 나타나지 않았지만, “개발행위허가 나고 하면 마을회 차원에서 탄원서도 넣고 본격적으로 반대해야죠.”라는 마을 이장의 말에서, 주민 간 갈등이 더욱 깊어질 것으로 예상된다.

태양광 갈등을 겪은 여러 마을의 사정과 실상을 아는 마을 이장은 더욱 걱정이 깊었다. 주민과 태양광 발전사업자가 여러 차례 갈등을 겪으면서 각자 어느 정도의 매뉴얼이 형성되었다는 것이다. 먼저 태양광 사업자가 한 마을부지를 임대･매매하여 지자체에 태양광 인허가 신청을 한다. 그 과정에서 주민들이 마을에 태양광이 설치될 것이라는 사실을 알게 되고 강력 반대하며 기초지자체에 민원을 제기한다. 사업자들은 마을발전기금 등의 이름으로 마을에 돈을 건네고, 주민 반대를 무마하려 한다. 주민들은 계속 반대하고 싶지만, 재생가능에너지가 정부 시책이기도 하고 상위법이 존재하기 때문에, 기초지자체가 주민 반대를 근거로 개발행위허가를 해주지 않으면 사업자가 행정심판을 청구했을 때 패소할 확률이 높고 심지어 구상권 청구까지 당할 수 있다는 사실을 알게 된다. 이에 주민들은 어쩔 수 없이 태양광 패널 설치를 허가해주는 대신 마을발전기금을 최대한 많이 받는 것으로 입장을 바꾼다. 이때 사업자는 마을이장, 청년회장 등 지도자에게 마을발전기금을 주고, 군으로부터 개발행위허가를 원활하게 얻기 위해 규정에는 없지만 마을 주민들의 도장을 찍은 주민동의서를 받는다. 이 과정에서 찬반 주민들 간 갈등, 마을 이장이 웃돈을 더 받았다는 의혹 제기 등 마을 발전기금 문제로 마을공동체에 분열이 나타나며, 태양광 발전시설은 그대로 설치된다.

태양광 갈등이 있는 마을에서는 이렇게 결국 마을 주민 동의서와 마을 발전기금이 거래되는 상황이 관행처럼 동일하게 발생한다. 처음부터 주민들이 마을발전기금을 노리고 태양광에 반대하는 것이 아니다. 주민들이 건강 피해나 경관 훼손을 이유로 태양광 사업에 반대하고 싶어도, 현재 개발행위허가 제도 상 사업자를 이길 수 없는 구조이기 때문에 발전기금이라도 많이 받자는 식이 되어버린다. 다음 절에서 자세히 알아보겠지만, 기초지자체가 이격거리 규제를 근거로 개발행위를 불허했을 때, 사업자가 행정심판을 제기하면 대부분 기초지자체가 패소할 뿐만 아니라, 구상권 청구로 더 많은 비용을 물어줘야 하는 상황이 된다.

H마을 주민들은 이러한 문제 상황에서 이격거리 규제 강화가 해답이 되고 있지 않는다고 주장했다. 해남군은 기존에 태양광 개발행위허가 시 주거지로부터의 이격거리 기준을 보유하고 있지 않았으나, 2017년 4월 ‘해남군 군계획 조례’를 개정하여 주거지로부터의 500m 이격거리 기준을 마련하였다. 그러나 조례 개정 입법예고 등을 통해 이러한 접근을 알게 된 사업자들이 조례 개정 시행일 이전에 개발행위허가 신청서를 접수했기 때문에, 500m 이격거리 조례가 큰 의미가 없다는 것이다. H마을 주민들은 오히려 개인이 영리 목적으로 태양광 사업을 하게 하기보다, 정부 차원에서 문제가 되지 않는 부지에 대규모로 태양광 발전시설을 설치하는 것이 올바른 정책 방향이라는 의견을 피력했다.

4.2 기초지자체

기초지자체의 경우, 이격거리 규제를 최초로 도입한 이후로 군의회 발의를 통해 이격거리 기준을 강화한 해남군의 해당 군의원과 공무원을 대상으로 각각 심층면접을 진행하였다. 군의원은 해남군이 간척지 등으로 땅 면적이 넓고 지가가 저렴하다보니, 해남군 면적의 1% 정도가 현재 태양광 인허가가 신청됐을 정도로 과도한 개발이 진행되고 있다고 지적했다. 해남군 내부 자료에 따르면 2017년 6월까지 해남군 내 허가된 태양광 사업은 총 1,453건으로 총 용량은 539,130kW, 총 면적은 7,704,510m²이다. 뿐만 아니라 당월까지 122건이 접수 처리 중으로, 이는 39,930kW 용량에 면적 598,950m²을 차지한다. 이렇게 급증한 태양광 사업으로 인해 난개발과 경관 훼손이 진행되고, 대부분 발전사업자가 외지인이다보니 지가상승으로 지역주민들이 농지 확보에도 어려움을 겪는 문제가 발생했고, 이에 이격거리를 강화하는 개정안을 발의하게 되었다고 답했다. 여태까지 정부의 태양광 확대 정책에 충분히 협조했고, 현재 설치된 태양광 시설의 사후 관리와 철거도 걱정 된다는 피면접자의 언급을 통해, 태양광 인허가 신청을 제한하려는 목적으로 이격거리를 강화 개정한 것임을 알 수 있었다.

하지만 태양광 개발행위허가 실무를 담당하고 있는 공무원은 강화한 이격거리 조례 때문에 허가 신청이 제한되는 측면은 있으나, 오히려 500m 이격거리 때문에 태양광이 산밑자락으로 가서 난개발을 더 유발하는 부작용도 발생한다는 의견이었다. 그러나 주민과 사업자 양측의 민원이 모두 심하여 이제는 더 이상 이격거리를 완화하지도, 강화하지도 못하는 입장임을 표했다.

사업자의 민원 부당처리로 행정심판이 청구된 경우 해당 시군에 감사를 실시하겠다는 공문을 전라남도로부터 받은 이후로, 군이 더 이상 주민 편에 설 수 없게 되었다는 언급도 하였다. 이 공문에는 인근 마을주민과 협의가 되지 않았다는 이유로, 태양광 발전사업 허가 이후 1년간 3차에 걸쳐 재심의 의결을 내준 해남군의 개발행위허가이행청구사건 사례가 언급되어 있었는데, 이 공문 이후로 해남군은 4차 심의에서 결국 사업자에게 허가를 내주었다고 한다. 뿐만 아니라 군이 허가를 내주지 않을 경우, 사업자가 행정소송뿐만 아니라 해당 공무원에게 구상권을 청구할 수 있다. 즉, 이제는 주민들이 민원을 제기해도, 군 공무원 입장에서는 법에 저촉되지 않는 한 사업자에게 허가를 내줄 수밖에 없는 입장이 된 것이다. 아울러, 피면접 공무원은 주민들이 태양광 사업에 찬성하는 조건으로 마을발전기금을 요구하는 병폐도 발생하고 있음을 언급하였다.

기초지자체가 지역 내 태양광 설치를 제한하려는 데에는, 태양광 설치로 얻는 경제적 인센티브가 거의 없다는 이유도 작용하였다. 태양광 발전사업자는 지방세로 재산세와 면허세를 납부하도록 되어있으나, 재산세는 태양광 설비가 아닌 토지에 대한 세금이기에 지자체에 추가적인 세입이 되지 않으며, 면허세도 금액이 그리 크지 않다. 즉, 시군 내에 태양광 설비가 설치되더라도 해당 기초지자체가 세금 형태로 인센티브를 받는 것이 별로 없는 상황이다. 뿐만 아니라, 산업통상자원부는 2017년 3월 발표한 가이드라인에서 “산업통상자원부장관은 태양광 발전시설에 대한 이격거리 제한을 폐지하는 지방자치단체에 태양광 보급사업 관련 인센티브를 제공할 수 있음.”이라고 명시했고, 이에 부응해 전남 무안군 등은 실제로 이격거리 지침을 전면 폐지하였으나 아무런 인센티브를 받지 못한 것으로 알려졌다. 무안군은 산업통상자원부 가이드라인에 부응한다는 취지로 2013년부터 운영해오던 개발행위허가 운영지침(도로 1,000m, 주거지 500m)을 2017년 8월 전면 폐지하였으나, 폐지한지 3개월만에 태양광 발전신청 건수가 1,000여 건에 달할 정도로 급증하여 지가가 2배 이상 폭등하고 민원이 제기되는 등 부작용이 발생하자, 100m 이격거리 조례를 2017년 11월 다시 제정하였다^[18].

4.3 소결: 참여자들의 입장과 상호작용

주요 정책참여자들의 이격거리 규제에 대한 입장과 상호작용을 도식화하면 Fig. 4와 같다. 참여자들 간 다양하고 다층적인 상호작용이 나타나고 있는데, 주요 흐름은 다음과 같다. 먼저 그림의 가장 아래 부분에서 볼 수 있듯 태양광 설치를 둘러싸고 인근 지역 주민과 사업자 간에 갈등이 발생한다. 이에 주민은 건강 및 경제적 피해 우려, 경관 및 환경 훼손 등을 이유로 기초지자체에 민원을 제기한다. 기초지자체는 주민들의 민원과 더불어 태양광으로 인한 관내 난개발 문제에 대응하기 위하여 ‘이격거리 규제’를 도입･시행하게 된다. 기초지자체가 이격거리 규제를 시행함에 따라 사업자가 태양광 사업을 할 수 있는 부지가 줄어들고 그에 따라 태양광 인허가 신청도 제한된다. 이에 사업자는 이격거리 규제가 불합리하다며 산업통상자원부에 민원을 제기할 뿐 아니라, 기초지자체의 개발행위 불허 처분에 대해 행정소송을 제기하기도 한다.

Fig. 4.

The position and interaction of major policy participants of SDRs

산업통상자원부는 태양광 보급 확대를 도모하기 위하여 기초지자체로 하여금 이격거리를 폐지하거나 완화하도록 유도한다. 하지만 반대로 국토교통부는 ｢국토계획법 시행령｣을 개정하여 기초지자체가 이격거리를 지자체 조례로 명시할 수 있도록 법적 근거를 제공한다. 이에 일부 기초지자체들은 이격거리를 완화 개정하는 한편, 일부 기초지자체는 이격거리 규제를 신설･강화하며 지자체별로 상이한 정책변동을 겪는다. 한편, 이 과정에서 광역지자체(전라남도)는 이격거리 규제로 개발행위 불허 처분을 내려 행정심판이 청구될 시 감사를 실시하겠다며 기초지자체의 규제 완화를 유도하는 동시에 중앙정부에 태양광 발전사업에 지방세 교부를 건의하는 등 각 지자체가 관내 태양광 발전사업으로 이익을 얻을 수 있도록 중간자적 역할을 수행한다.

5.1 연구결과에 대한 논의

이 연구에서는 이격거리 규제의 정책과정을 살펴봄으로써, 이격거리 규제가 해당 정책문제 해결에 적합한 정책방안이 아니며 오히려 부작용을 발생시키고 있음을 확인하였다. 이 규제는 난개발과 경관훼손을 방지하고 주민의 반대 민원을 줄이려는 목적에서 도입되었다. 하지만 이 규제는 도로･주거지로부터 일정 이격거리를 확보하게 만듦으로써 오히려 사업을 산 밑자락으로 이동시켜 산림훼손과 난개발을 부추길 소지를 안고 있다. 뿐만 아니라, 태양광 설치부지가 주민들에게 미관상 영향을 주는 가시권인지, 차폐되어서 경관 영향이 없는 곳인지 여부를 고려하지 않고 일괄적인 이격거리를 두는 것은 태양광 주민수용성 증진에 실질적인 도움이 되지 않는다.

각종 부작용도 발생하고 있다. 먼저 이격거리 규제를 근거로 태양광 개발행위 불허 처분을 내렸을 때 사업자가 행정소송을 제기하여 지자체가 패소하는 사례가 증가하면서, 주민들도 결국에는 태양광 설치를 허용할 수밖에 없기 때문에, 동의에 대한 대가로 사업자로부터 마을발전기금 등 보상이라도 많이 받으려는 식의 폐해가 발생하고 있다. 또한 정책참조를 통해 인근 지자체들로 이격거리 규제가 확산되다보니 규제가 없는 지역으로 태양광 인허가 신청이 쏠리는 경향이 나타났다. 이격거리 규제는 태양광 개발행위허가 신청 자체를 못하도록 막는다는 측면에서 현 정부 정책인 태양광 보급 확대에도 큰 장애물로 작용하고 있다. 따라서 이격거리 규제를 폐지함과 동시에, 난개발과 산림 훼손을 방지하면서, 주민들의 경관 피해를 최소화할 수 있는 정책대안을 이해관계자들의 목소리를 반영하여 새롭게 모색할 필요가 있다.

5.2 정책적 시사점과 제언

연구결과와 논의 사항은 앞으로 우리나라 태양광 정책이 지역 경관 가치 고려와 주민수용성 제고를 지향하는 방향으로 수립되어야 함을 시사한다. 이에 이 연구에서는 다음과 같은 정책방안을 제안한다.