국제기구 시행 개발도상국 대상 기후변화 프로젝트 성공요인 분석: 세계은행 프로젝트를 중심으로

관련 선행연구로부터 선별된 프로젝트 단계별 분류 항목들을 비교 정리하여 본 연구에 적용하기 위한 프로젝트의 단계를 (1)발굴 및 준비, (2)집행 및 감독, (3)종료 및 지속 가능성의 3단계로 구분하였다(Table 1). 이를 바탕으로 문헌연구를 통한 프로젝트 성공과 성공요인과의 관계를 정립하고 Fig. 2와 같이 도식화하였다. 본 연구에서는 성공 결정항목들을 선별하기 위해 Khang(2005)와 Ika(2012)의 연구에서 제시된 프로젝트 성공 요인들을 검토하고 재해석하여 프로젝트 진행단계에 따른 성공 결정 요인들을 배치하였다^[21,22]. 발굴 및 준비 단계의 경우 공여기관-수원국 간 신뢰 구축, 사업초기 조건 적합성, 사업기획 과정의 적절성, 인적･물적 자원 보유 수준, 효과적인 컨설팅 이행정도 5가지 항목이 프로젝트 성공에 영향을 미치는 요소라고 가정하였다. 집행 및 감독 단계의 경우 인적･물적 자원 유동화(조달) 수준, 이해관계자들의 헌신 및 책임, 사업체의 역량 수준, 규칙 및 가이드라인 준수정도, 리스크 관리 5가지 항목이 프로젝트 성공에 영향을 주는 요소라고 가정하였다. 마지막으로 종료 및 지속가능성 단계에서는 프로젝트의 성공을 판별하는 요소로 효과성, 효율성, 영향력, 지속가능성 4개 항목으로 구분하였다. 즉 제안된 영향요인 분석틀은 각 단계별 핵심 요인들이 효과성, 효율성, 영향력 및 지속가능성 부분에 영향을 미치는 구조로 형성되어 있다.

Fig. 2.

Analytic framework on relationship between success factors and project success

본 연구에서는 세계은행에서 주관하는 기후변화 프로젝트 현황 분석을 통해 성공된 프로젝트라고 판단되는 우수 프로젝트를 선별하고, 우수 프로젝트가 가장 많이 배출되는 국가에 주목하였다.

먼저, 연구대상에 관한 자료 수집 단계로 세계은행 공식 홈페이지에서 제공하는 ‘기후변화’ 항목의 전체 프로젝트 리스트를 확보한 후 동남아시아 ASEAN 소속 회원국(이외 동티모르 포함)으로 범위를 축소하여 기후변화 프로젝트의 현황을 파악하였다^[28]. 그리고 프로젝트 종료 후 이해관계자들을 대상으로 실시된 만족도 평가 문건을 분석하여, 이중 ‘이행성과(implementation outcomes)’ 항목에서 ‘비교적 만족(moderately satisfied)’이상을 충족한 프로젝트를 우수 프로젝트로 선별하였다. 이러한 과정을 바탕으로 ASEAN 국가별 우수 프로젝트 현황을 살펴보았다.

본 연구에서는 세계은행 주관 기후변화 프로젝트의 성공요인을 파악하기 위해 동 기관에 재직 중인 프로젝트 관리자(task manager)를 대상으로 심층 인터뷰를 하는 질적 연구방법을 적용하였다. 이들은 우수 프로젝트를 직접 관리한 경험을 보유한 프로젝트 관리 전문가로서 ‘성공요인’이라는 연구자의 관심 사안과 관련하여 필요한 지식에 도달하도록 도움을 주는 매개체 역할을 한다^[29]. 일반적으로 질적 연구의 경우 양적 연구가 지향하는 보편 적용 가능성과 비교하여 한계점을 드러내는 경향을 감안할 때, 전문가 인터뷰를 도입한 분석방법은 실증적 분석이라는 측면에서 그 결과의 타당성을 보강해준다. 전문가 인터뷰는 2016년 8월(1차)과 11월(2차)에 진행되었다. 1차 인터뷰로 미국 워싱턴 시 세계은행 본부에 재직 중인 기후변화 부문 프로젝트 총괄 관리자(성함: Geeta Sethi)와의 인터뷰를 진행하였다. 1차 인터뷰 내용과 프로젝트 평가 문건 분석을 통해 우수 프로젝트 최다 배출 국가로 베트남을 선정하고, 베트남 세계은행 사무소에 재직 중인 에너지 프로젝트 전담 관리자(성함: Ky Hong Tran)와의 2차 인터뷰를 실시하였다. 모든 인터뷰는 단서 제공 형식의 비표준 인터뷰(질문리스트에 따라 주제와 관련한 인터뷰를 진행하지만 질문과 응답이 표준화되어 있지 않은 자유로운 방식)로 진행되었으며, 인터뷰 자료 해석 방법으로 자유 분석을 시행하였다.

Fig. 3.

The status of World Bank climate change projects in ASEAN countries

세계은행 본부에 재직 중인 기후변화부문 총괄 담당자와의 인터뷰를 통해 프로젝트 성공에 대한 정의와 프로젝트 성패에 영향을 미칠 수 있는 주요 인자들을 파악할 수 있었다. 먼저 담당자는 세계은행 총괄 담당자로서 기후변화부문 프로젝트의 성공에 관한 판단기준을 프로젝트 목표달성여부로 인식하고 있었다. 이러한 기준은 제2장에서 다룬 프로젝트 단계별 분류의 사후평가 단계에서 제시된 효과성(effectiveness) 및 효율성(efficiency)과도 상응한다.

“성공한 프로젝트란 제시된 목적과 목표를 달성한 프로젝트라고 생각합니다. 모든 프로젝트는 목적을 정해놓고 실행되며 때로는 초기에 설정한 목표 이외의 성과를 거두기도 합니다. 이를 테면, 더 나은 소통 전략이나 전에는 없었던 M&E시스템이 창출되기도 합니다.”

담당자는 기후변화부문 프로젝트 성공의 기준을 상기와 같이 제시하면서 프로젝트를 성공으로 이끄는 가장 큰 원동력은 발굴 및 준비 단계에서 수원국과의 투명한 소통과 신뢰구축에 있다고 강조하였다. 또한 기후변화부문 프로젝트의 효과적인 목표 달성을 위해 적절한 물적･인적 자원의 보유 및 활용여부가 부수적인 성공 요인으로 작용할 것으로 전망하였다.

“세계은행과 수원국간의 프로젝트에 준비 과정에 대한 상호간의 신뢰구축과 확실하고 투명한 소통체계가 절대적으로 중요합니다. 사실 프로젝트의 설계와 이행과정에서 나타나는 모든 퍼포먼스들이 신뢰와 소통을 바탕으로 이루어지는 결과물이라 볼 수 있습니다. 향후 기후변화부문 프로젝트의 확실한 성공을 위해서는 지속가능한 자금조달 체계와 훌륭한 전문 인력 채용도 필요하다고 봅니다. 하지만 앞에서 언급한 바와 같이 프로젝트 목적을 성취하기 위한 파트너간의 신뢰는 정말로 중요합니다.”

마지막으로 본 연구에서의 관심 지역인 동남아시아 중 우수성과가 가장 많이 발생하는 국가와 도전적인 국가에 관한 질의응답을 실시하였다. 이에 대해 담당자는 베트남과 필리핀 2개국에서 기후변화부문 프로젝트들이 가장 활발히 진행되고 있으며, 상대적으로 다른 ASEAN 국가들에 비해 성공적인 사례들이 도출되는 편이라고 답변하였다. 이는 기후변화부문 프로젝트 현황 분석에서 베트남(22건)과 필리핀(25건)을 중심으로 수행되고 있다는 사실(Fig. 3)과 베트남이 우수사례 8건으로 우수 프로젝트 최다 배출 국가인 점(Table 2)과도 일맥상통한다. 한편, 가장 도전적인 국가로 특정 국가를 지목하진 않았으나 소규모 도서 지역의 경우 적은 인구 및 관련 인프라 부족으로 인해 프로젝트 수행 및 관리가 쉽지 않다는 점을 밝혔다.

“동남아시아 지역에서는 베트남과 필리핀 두 국가에서 기후변화부문 프로젝트들이 가장 활발히 수행되고 있으며, 그로 인한 우수 사례들이 비교적 많이 나오는 편인 것으로 알고 있습니다. 한편, 도서국가의 경우 적은 인구와 기반시설의 부족으로 인해 프로젝트 관리 비용이 많이 소요되는 등 효과성과 효율성의 균형을 맞추기 어려운 측면이 있습니다.”

2차 인터뷰로 세계은행 베트남 지부 재생에너지 프로젝트 담당자와의 접촉을 통해 성공사례에 대한 설명과 성공요인을 구체적으로 파악할 수 있었다. 프로젝트 담당자는 베트남 우수 기후변화 프로젝트 8건 중 3건(Table 2의 * 참조)을 직접 수행 및 관리한 경험을 보유하고 있었다.

첫 번째 성공 프로젝트(프로젝트명: VN-GEF-RURAL ENERGY 2)는 베트남 전역에 걸쳐 진행된 전원 지역(rural area) 전력보급 사업이며, 지구환경기금(GEF, Global Environment Facility)를 활용하여 약 10여 년 간 실시되었다. 담당자는 해당 프로젝트가 상당히 성공적이었으며, 성공요인으로 ①발굴 및 준비과정 - 기획 과정의 적절성, ②이행 및 감독 단계 - 정부의 헌신 및 노력 을 꼽았다.

“2차 전원 지역 에너지 프로젝트에서는 농촌지역에서의 전력 보급화 이행을 위해서 시행된 사업이었습니다. 2004년부터 약 10년 간 약 미화 600만 달러 규모의 전력 보급사업을 수행하였습니다. 본 사업에서는 전력망 개선사업과 성(城) 단위의 역량강화 등의 2단계 사업을 수행하였는데요, 그 결과 약 99%의 전력 보급률을 달성하였습니다. 이런 점에서 정말 성공적인 프로젝트였다고 생각합니다. 세계은행의 역할도 중요하였습니다. 우리 쪽에서 다양한 지원을 했는데, 그 중 하나가 자금 지원이었습니다. 베트남 정부가 프로젝트를 실행할 수 있도록 우리 쪽에서 대출을 해주었어요. 우리는 각종 이벤트를 마련하면서 전원 지역에서의 전력망을 업그레이드했습니다. 제가 생각하기에 프로젝트 기획당시에 유연성 있는 대안 마련과 프로젝트 집행 및 관리 단계에서 수원국 정부의 헌신과 책임이 이 프로젝트 성공에 미치는 주요 요인이 아니었나 생각합니다. 프로젝트 착수 일정이 지연될 때 우리와 베트남 정부 쪽에서 실행 대안을 가지고 있었고, 인플레이션과 같은 금융 불안정 속에서도 베트남 정부가 적극적으로 행정적인 조치들을 취해줬어요. 따라서 저희들도 탄력적으로 투자를 지원하였습니다.”

두 번째 프로젝트(프로젝트명: Demand-Side Management & Energy Efficiency Project)는 베트남 전역에 걸쳐 진행되었던 수요반응 기반 에너지효율화 사업이며, 베트남 정부에서 7년 동안 기술 및 정책지원 사업을 수행하였다. 전력 수요관리를 위한 전력부하 시험 시스템 보급과 조명시스템 효율화 등이 주요 활동이었다. 다만 이 프로젝트에서는 애로요인에 관한 담당자의 설명이 주를 이루었다. 학교와 같은 교육기관 곳곳에 고효율 형광등 시스템을 설계하고 배치하는 등 우수 성과들이 창출되었으나, 이행 및 감독단계에서 인센티브 제공과 관련한 정부의 헌신 및 노력이 부족하여 해당 프로젝트가 완벽한 성공을 이뤄내지 못했다는 것이다.

“이 프로젝트는 에너지 효율을 증진하기 위한 사업으로 시행되었습니다. 2003~2010년 동안 무상원조 형태로 미화 500만 달러 규모의 기술 및 정책지원 사업을 펼쳤어요. 이 프로젝트는 크게 두 가지 구성요소로 나눌 수 있습니다. 첫 번째는 전력 수요관리를 위한 관련 법제도 및 정책을 분석하고 대중들에게 이해시키기 위한 홍보 활동입니다. 저희들은 베트남 주민들이 전력 효율화 사업의 취지와 전반적인 흐름을 이해할 수 있도록 도왔습니다. 두 번째로는 기술 실증 및 보급 활동으로서 기존의 조명들을 고효율 램프로 교체하는 활동을 실시했어요. 온실가스 감축에 기여할 수 있도록 전력 효율이 좋은 형광튜브램프로 교체를 유도했었죠. 그 결과 상당한 성공을 거두긴 했습니다. 하지만 저희는 이 과정에서 소비자들이 직접 리플 제어 시스템을 활용할 수 있도록 별도의 프로그램을 추진하고자 했는데, 경제적인 이유로 인해 프로그램이 추진되지 못했습니다. 베트남 정부에서 프로그램 참여를 위한 인센티브를 불승인하였고 우리는 더 이상 프로그램을 진행할 수 가 없었습니다.”

세 번째 프로젝트(프로젝트명: System Efficiency Improvement, Equitization & Renewables Project)는 전력망 시스템 효율화 및 신재생에너지 확장사업으로서 전력 송배전망 구축과 관련 규제제도를 지원하고, 베트남에서 생산되는 전력 간거래가 가능하도록 전력 시장 시스템을 확보하는 사업이었다. 담당자는 해당 프로젝트에 대해 전원지역에서 효과적인 전력 전송을 위한 배전 선로 확장과 업그레이드 작업, 그리고 새로운 수력발전소 건설을 통한 오프 그리드 전력을 확보하는 등 소기의 목적을 달성한 성공 프로젝트로 평가하였다. 담당자는 해당 프로젝트의 성공요인으로 이행 및 감독단계 - 리스크 관리, 이해관계자들의 헌신 및 책임 2가지 요인을 꼽았다. 또한 담당자는 유관 기관에서 제도적 역량을 강화할 수 있도록 베트남 정부가 적절하게 제도적 지원을 실행했다는 점도 밝혔다.

“이 프로젝트는 약 4년 간 진행되었던 프로젝트로서, 1단계로 전력송배전망 구축사업을, 2단계로 규제제도 지원사업을 수행하였습니다. 약 미화 450만 달러가 투입되었고, 베트남 전원 지역의 전력망을 확대하고 업그레이드 하는 것이 목적이었습니다. 베트남에는 다양한 지역에 소규모 수력발전 시설들이 존재하고 있어요. 작은 규모인데, 한기당 약 15~20kW 전력을 제공합니다. 저는 이 프로젝트가 성공을 거둠으로서 베트남 소수력 발전부문에서의 에너지 효율화를 달성하였다고 생각합니다. 또한, 베트남에 전력 시장을 도입하는 것 역시 중요한 부분이었습니다. 베트남의 전력 관련 법안이 수립되었고, 베트남 정부가 전력 정책 및 규제에 대한 의사 결정을 스스로 내릴 수 있도록 정책역량을 증진시킬 수 있었습니다. 이행 단계상에서 몇 가지 위험 요소들이 발생하였는데, 우리와 베트남 정부는 우선순위 목표를 빠르게 조정하여 대처하는 등 효과적으로 리스크를 관리하였습니다. 또한 전력 시장과 관련한 법제도 마련 과정에서 베트남 정부는 헌신과 노력을 아끼지 않았습니다. 전력 관련 법률 기관의 역량이 증진되었으며 이는 곧 프로젝트 성공으로 이어졌습니다.”

프로젝트 담당자가 직접 구술한 내용을 종합하여 다음과 같은 결론을 내릴 수 있다. 첫째, 개도국 기후변화 프로젝트 역시 다른 공적개발원조 사업과 마찬가지로 수원국 정부의 헌신과 책임이 가장 핵심적인 성패요인의 하나라는 것이다. 기존 문헌에 정리된 바에 따르면 일반적인 국제개발프로젝트의 성공 요인은 정치, 법, 경제, 환경, 사회 등 다양한 영역에 걸쳐 존재한다. 사업 “평가” 측면에서는 기존 프로그램 평가 이론에서 제시하는 투입-과정-산출 등 사업구성 및 결과, 효과에 대한 수많은 지표가 존재하지만, 공적개발원조(ODA, Official Development Assistance)와 같은 국제개발협력에 있어서는 무엇보다 수원국 정부의 의지와 추진력이 핵심적인 성패요인의 하나로 거론된다. 본 연구 결과 역시 기후변화부문 프로젝트에 있어서도 수원국 정부가 의지, 능력, 책임감 등 “주인의식”을 갖고 적극적으로 참여하는 것이 핵심 성공 요인임을 다시 보여주는 것이다.

두 번째로는, 기술 및 자금 등의 자원을 제공하는 공여기관의 입장에서 무엇보다도 사업 파트너들과의 신뢰 구축 및 원활한 소통이 중요하다는 것이다. 사업 파트너는 단순히 수원국 정부만이 아니라 실제 현장에서 프로젝트를 수행하는 지역 담당자 및 현지 주민, 업체 등 다양한 이해관계자를 포함하는데, 이들과의 원활한 의사소통은 사업을 올바르게 추진할 수 있는 바탕이 된다. 특히 세계은행 기후변화부문 총괄 담당자와의 인터뷰에서 지적된 것처럼 신뢰에 기반한 의사소통이 이루어지지 못할 경우 사업 리스크나 문제점을 조기에 발견되지 못해 사업이 중단되는 등 상당한 여파가 있음을 알 수 있다.

셋째, 기후변화부문 프로젝트 사례 분석에 기반한 성공요인 도출 분석에 따르면 기후변화대응이라는 독자적인 기술적 목표를 추구하기보다는 전기 공급, 빈곤 퇴치 등 기존의 경제개발 전략 및 지속가능한 발전 목표(SDGs, Sustainable Development Goals)와 연동하여 프로젝트를 수행하는 것이 훨씬 효과적임이 드러난다. 즉, 개도국의 특성상 전원지역에 산재된 개발 수요가 존재하는데 이와 연계하여 기후변화 프로젝트를 수행할 경우, 다양한 이해관계자들의 참여가 수월해질 수 있다. 또한 중앙정부의 입장에서도 타 지역으로의 프로젝트 성과 확산 등의 이유로 관심을 촉발시킬 수 있다. 개발원조시 실제적으로는 공여국(혹은 공여기관)이 재정적 부담을 거의 전적으로 지게 되므로, 기후변화대응부문 기술 원조의 효과성 제고를 위해서는 상기 정리된 요소들을 고려하여 대상국의 현황 및 사업 실행 조건에 대한 철저한 검토가 필요하다.