Current Issue

세계적으로 기후변화에 대한 관심이 집중되면서 지속가능한 재생에너지에 대한 논의가 활발하다. 산림분야에서는 “산림바이오매스”를 활용한 에너지 생산에 대한 논의가 활발한데, 본 연구에서의 산림바이오매스에너지란 ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣에 따른 임산물(林産物)을 사용하여 생산한 에너지(목재펠릿, 목재칩)를 의미한다(이하 “목재펠릿”이나 필요에 따라 “산림바이오매스” 또는 “산림바이오매스에너지”로 용어 사용).

우선 산림바이오매스의 지속가능성에 대한 해외 주요 논의를 살펴보면 UN FAO(Food and Agriculture Organization of the United Nations)는 목재펠릿이 지속가능하게 관리되는 산림에서 생산되는 경우 화석연료보다 단위 에너지당 훨씬 낮은 탄소 배출이 가능하다고 밝혔다.^[1,2] IPCC는 탄소중립적 재생에너지인 바이오매스 속성^[3]에 기반하여 화석연료 사용을 대체하기 위한 기후변화 완화 기술로써 임산물 등 산림바이오매스에너지 활용을 강조한다.^[4] 특히 IPCC는 2019년 개정 가이드라인을 통하여 부문 간 이중산정을 방지하고자 바이오매스 연소로 인한 CO₂ 배출량은 국가 총계에서 산정하지 않는 기조를 유지^[5,6]했다. IEA는 목재펠릿의 활용으로 인해 산림탄소 축적량의 체계적 변화와 화석연료 대체 가능성 자체에 주목해야 한다는 의견과 함께 지속가능한 산림관리에서 유래한 산물의 활용을 강조하면서, 재생가능한 연료로써 기후변화 완화에 기여할 수 있는 목재펠릿에 주목^[7,8]하고, 간벌, 병해충피해목, 저품질 나무, 산림부산물 등을 사용하되 재조림이 뒷받침되어야 한다는 입장이다.

최근 유럽연합과 EU 집행위원회는 재생에너지 지침(EU-Renewable Energy Directive) 개정을 통해 지속가능성 기준을 더욱 강화함으로써 나무 전체 부분을 에너지 생산에 사용하는 것을 최소화하고, 산림바이오매스를 활용한 에너지 생산의 지속가능한 지침을 2021년 발간할 계획^[9]이다. 미국 환경보호청(EPA, United States Environmental Protection Agency)^[10]을 중심으로 미국 농무부(USDA, United States Department of Agriculture)와 미국 에너지부(DOE, Department of Energy)는 2018년 11월 정부 협의사항으로 “향후 산림바이오매스에너지의 탄소 중립성을 적극 반영”할 것임과 함께 “에너지 생산을 위한 산림바이오매스의 사용이 산림을 비(非)산림으로 전환시키지 않는 한 재생가능한 에너지원으로 인식하면서, “산림바이오매스 사용의 모든 이점을 인정한다”는 정책 방향을 수립한 바 있다. 네덜란드 환경보호청(Netherlands Environmental Assessment Agency)^[11]은 최근 바이오매스의 지속가능성에 대한 조사를 통해 바이오매스는 기후 중립적이고 자원순환적인 경제에서 중요역할을 한다고 보고했다.

우리나라의 산림바이오매스에 대한 주요 정책 추이를 살펴보면, 전력생산을 위한 산림바이오매스는 크게 국산 원목 또는 해외에서 유래한 목재펠릿과 미이용 산림바이오매스로 구분한다.^[12] 미이용 산림바이오매스란 산림청의 ｢산림바이오매스에너지의 이용･보급 촉진에 관한 규정｣^[13]에 따라 벌채 산물 중 원목 규격에 못 미치거나 수집이 어려워 이용이 원활하지 않은 산물이다.

산업통상자원부^[14]는 2018년 6월, ｢신･재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리･운영지침｣ 개정을 통하여 미이용 산림바이오매스 전소와 혼소에 REC(Renewable Energy Certificate) 가중치를 각각 2.0과 1.5를 부여하였고 수입산 목재펠릿에 대하여는 전소 1.5를 부여하되, 기존발전사업자를 제외하고는 혼소발전에 사용시에는 단계적으로 REC 축소 수순을 밟았다. 이후 추가적인 제도개정^[15]을 통해 기존 공급자였던 RPS(Renewable Energy Portfolio Standard) 그룹 I 공급의무자의 목재펠릿 석탄혼소 가중치를 1.0에서 0.5로 하향 조정하였다. 산림청은 구조적으로 높은 목재 수입의존률과 국제기구의 권고 등을 감안, 지구산림환경 보전을 위한 국제적 노력에 동참하는 공익적 목적으로 2019년에 ｢합법목재 교역촉진제도｣를 시행함^[16]으로써 수입목재･제품의 통관절차 완료 전에 산림청장 지정 검사기관에서 합법적으로 벌채된 목재인지에 대한 서류검사를 받도록 하였다.^[17] 참고로 수입산 목재펠릿 유입량 추이는 2017년 1,705,848톤, 2018년 3,012,445톤, 2019년 2,566,558톤이다.^[18] 감사원은 발전공기업의 목재펠릿 수입의존성을 지적한 바 있고,^[19] 입법조사처는 그간의 국회 국정감사 지적사항 점검을 통하여 발전공기업이 외화유출을 방지하고 공인 절차에 근거하여 친환경성이 담보되는 신･재생에너지 활용 비중을 확대하기 위해, 수입 목재펠릿 물량을 국내 생산 미이용 산림바이오매스로 대체하는 추세밝혔라고 언급했다.^[20]

목재펠릿에 대한 대표적인 사법적 논의를 살펴보면 유럽의 경우 EU 사법재판소에 2019.3.4. 유럽 내 5개국 NGO 등이 유럽연합의 2018년 개정 재생에너지 지침(REDII, Renewable Energy Directive II)이 목재펠릿의 친환경성으로 인한 기본권 침해 여부와 온실가스 회계오류 등에 대하여 쟁송하였으나, 2020년 5월에 기각되었다.^[21] 우리나라에서도 이와 유사한 형태로 헌법소원 형태로 제기된 바 있으나^[22], 각하 결정되었다.^[23] 과거 국내 소송사례를 살펴보면, 재판부는 피고측의 목재펠릿 환경오염성 우려에 대하여 단순한 가능성이나 막연한 우려에 그친다고 판시하였다.^[24]

이처럼 국제적으로 목재펠릿의 지속가능성에 대한 다양한 논의가 펼쳐지고 있음을 알 수 있는데, 이러한 양상을 검토한 선행연구를 살펴보면 Galik 등^[25]은 지속가능성 지침의 적용 여부에 관계없이도 목재펠릿의 생산량 증가로 인해 산림 축적량 변화에 미치는 영향이 없고, 오히려 산림탄소 증가에 긍정적 영향을 미친다고 밝혔다. Beagle 등^[26]은 거의 모든 경우에 전기 생산을 위한 바이오매스가 석탄 대비 GHG 배출량이 최대 76%까지 감소시킨다는 연구결과를 도출하였다. Parish 등^[27]은 NGO 등이 성장하는 목재펠릿 산업에서 발생할 수 있는 잠재적인 환경문제에 대하여 지적하나, 실제로 관찰된 영향성에 대한 증거를 찾기가 어렵다고 밝혔다.

반면 Norton 등^[28]은 산림바이오매스 활용에 따른 CO₂ 배출수준이 재흡수되기 위한 기간과 파리 협정상 목표를 준수하기 위해 배출량을 줄여야 하는 긴급성과 양립할 수 없고, 수입된 바이오매스에 대하여 연소시점에서 CO₂를 별도로 산정하지 않는 유엔 기후변화 기본협약(UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change)의 탄소회계 규칙에 문제를 제기하면서 수입산 바이오매스에 대한 인센티브를 부여하지 않아야 한다고 주장한다. Kittler 등^[29]에 따르면 또한 2021년부터 EU의 지속가능성 요구사항에 대하여 어떠한 형태로 구현될지 불확실하며, 기존의 공급망이 환경적으로 지속가능한지 여부에 대하여 NGO의 신뢰를 구축하지 못했다고 지적한다.

하지만 이러한 논의에 대해 IEA는 목재펠릿 등 바이오매스 연소 시 이중계산을 피하므로 간과되는 회계 오류가 없는 탄소중립 연료에 해당하며,^[30] 바이오매스를 에너지로 사용하는 경우 기후변화 효과는 연소 시점의 온실가스 배출량을 단순 비교하여 결정할 수 없다는 의견을 피력하였다. 이와 같은 논의양상에 대하여 IEA는 바이오에너지의 기후완화 혜택에 대한 도전이 갈수록 높아지면서,^[31] 관련 토론은 점점 뜨거워지고 고도로 양극화되었다고 평가한다. 이와 같은 대립적 입장이 담긴 선행연구와 IEA의 입장을 통하여 목재펠릿 수입의존성이 높은 우리나라에서 본격적인 지속가능성 논의가 필요함을 함의한다.

지속가능성에 대한 국가수준 정책에 대한 선행연구를 살펴보면 Sikkema 등^[32]은 벨기에, 덴마크, 네덜란드 및 영국에서 목재를 에너지로 사용하기 위한 지속가능성 프레임워크를 개발하고 있다고 밝혔으며, Banja 등^[33]과 Thrän 등^[34]은 2015년부터 지속가능한 바이오매스에너지 활용을 위해 영국이 지속가능성을 강화하는 추가 기준을 도입했다고 언급했다. 우필성 등^[35]과 이희선 등^[36]은 영국의 RO(Renewables Obligation)제도 도입배경에 대하여 논의하였으며, 이석재^[37]는 RO제도의 정치적 배경에 대하여 연구하였다. 다만 선행연구들은 RO제도를 거시적 관점에서 바라보았는 바, 영국 RO제도에 신설된 상세 지속가능성 증명 정책은 논하지 않았다.

따라서 본 연구에서는 글로벌 목재펠릿 산업을 선도하고 있는 영국의 정책 사례를 분석하고, 최근 CFD(차액결제 계약제도, Contract for Difference)로 바뀌었음에도 기존 RO 제도는 2020년 이후에도 지속 유지^[38]되는 점, 영국의 RO 제도가 우리나라의 RPS제도와 비슷한 점 등을 감안하여 최근 영국 RO제도에서 신설된 지속가능성 매커니즘을 본 연구를 통해 검토함으로써 향후 우리나라의 국가수준 정책 개선방안에 대한 시사점을 도출하고자 한다.

EU는 2019년, 약 29.1백만 톤의 목재펠릿을 소비하는 세계에서 가장 큰 시장인데, 미국 농무부(USDA)^[39]는 유럽의 규정과 EU 회원국의 정책에 따라 수요는 더욱 확대될 것이며, Table 1에서 볼 수 있듯 2020년에는 약 30.8백만 톤 규모의 시장으로 성장할 것으로 내다봤다. 이와 함께 유럽내 목재펠릿 제조시설은 2018년 기준, 719개소에서 최대 23백만 톤을 생산 가능할 것으로 추산하였으며,^[39] 2020년 유럽 내 펠릿 제조시설의 가동률은 74%로 추정하였다. Table 2는 영국 등 유럽으로의 목재펠릿 무역 흐름에 대하여 설명하고 있는데, 미국의 수출량과 영국의 수입량이 특징적이다. 미국 농무부는 위 보고서를 통해 최근 발생한 COVID-19의 목재펠릿 부문 영향은 유럽에서 제한적인 것으로 평가하였다.^[39]

Table 3은 2018년 EU 28개국의 부문별 활용처를 확인 가능한데, 가정난방용과 전력 생산용에 사용되는 수량이 비슷한 수준임을 알 수 있다. Bioenergy Europe^[40]은 전세계 산업(전력, CHP)용도가 16백만 톤(48%), 난방용도가 18백만 톤(52%)으로 추산한다고 발표한 바 있다.

우리나라 바이오매스 보급은 산업통상자원부의 재생에너지 3020 이행계획(2017) 이후 주춤한 상황이다. 대외적으로는 EU의 생물다양성 전략(2020) 등 바이오매스를 활용한 에너지원의 지속가능성 강화정책이 요구되는 실정이다. 국내에서 바이오에너지의 대부분을 차지하는 것은 산림자원이나, 수입산 목재펠릿 대비 경제성이 많이 부족한 상황에서 다음과 같은 전략이 필요하다.

첫째, 현행 운영 중인 합법목재 교역촉진제도(2019)를 기반으로 토지 이용 등에 대한 지속가능성을 추가적으로 증명할 수 있도록 해야 한다. 다만 이는 현실에서 국가 간 무역가치에 지속가능성을 복합적으로 반영해야 하는 복잡한 문제에 직면한다. 이를 위해 관계부처는 심도 있는 검토를 기반으로 우리나라 현행 RPS체계에서 바이오에너지가 그 지속가능성을 보완할 수 있는 논의를 착수하되 무역가치와 지속가능성이 양립할 수 있고, 합법벌채임을 동시에 인증하는 영국의 사례를 참고할 필요가 있다.

둘째, 본 연구를 통해 살펴본 영국 사례에서 제도화한 SBP 인증은 지속가능성에 대한 인증이면서 동시에 온실가스에 대한 논의를 기초로 하므로 이는 현행 IPCC의 가이드라인과 해외 사례를 참조하여 국내 현실에 맞도록 변형하여 국가수준의 정책으로 수용할 필요성이 있다. 다만 국내의 목재펠릿 해외의존성이 높은 점을 감안, 현행 영국의 ‘70% 지속가능성 인증 + 30% 합법성 인증’하는 체계 등 단계적 접근전략이 필요할 것으로 보인다. 즉 국내 현행 100% 합법성 인증 체계에서 토지 이용부문 지속가능성 인증 의무화 비율을 현행 0%에서 70%까지 매 3년 단위마다 10%씩 상향 조정하는 개선체계가 하나의 방법이 될 수 있다.

셋째, 목재펠릿을 사용하는 발전사업자에게 GHG 한계선을 설정하는 것이 지속가능성을 강화하는 하나의 방법이 될 수 있다. 영국의 경우 목재펠릿을 활용한 전력생산이 활발할지라도 2025년까지 최대 GHG 배출기준 72.2 gCO2eq/MJ 상한선이 적용되는 점을 고려할 필요가 있다. 해당 방법에는 GHG를 산출하는 IPCC 지침 또는 CDM 방법론 등을 벤치마킹하되 매 5년 단위로 점차 강화해 나감으로써 그 기준을 강화해야 한다.

넷째, 현행 RPS제도가 국내 전력시장 인센티브에만 집중된 것을 감안하여 수요를 다각화하기 위해 ‘재생에너지를 활용한 열원’에 대해 별도의 의무화 또는 인센티브를 부여하되, 해당 부문에도 지속가능성을 보완할 제도적 장치가 필요할 것이다. 일각에서는 재생에너지 전력부문에 목재펠릿을 사용하는 것이 지속가능성 여부와 양립하기 어렵다는 취지의 견해가 존재하나, 국내 여건상 이를 사용할 수 있는 제도가 전력부문에만 갖춰져 있기 때문이라는 사실과 에너지로써 열과 전력의 동등성을 자각할 필요가 있다. 영국 등 유럽에서는 열원에 대한 합리적인 지원제도를 기반으로 다양하고 안정적인 수요처가 마련되어 있다는 점도 참조할 필요가 있다.

본 연구를 통해 바이오에너지 활용률이 높으면서 제도적으로 지속가능성과 합법성 증명이 체계적으로 마련된 영국 사례를 기반으로 시사점을 도출했다. 대표적 산림바이오매스인 목재펠릿에 대한 지속가능성 논의는 유럽과 북미, 일본 등에서 활발하게 진행되고 있다. 그러한 점에서 지속가능성을 증명할 수 있는 SBP제도는 가장 진보된 제도라고 생각된다.

우리나라 산림바이오매스 연료원 부문에서 국가수준 정책으로 개발하여 시행 중인 “합법목재 교역촉진제도”에서 진일보한 “지속가능성 증명제도”를 병합운영토록 개선한다면 최근 문제시되는 주민수용성과 다양한 사회적 비판을 극복하는 데 일부 도움이 될 것이다

기후위기 시대에 직면한 상황에서 환경을 보전하고 전세계 산림기능을 증진하면서 동시에 에너지안보에 기여하기 위해 비가역적이고 지속가능한 국가 산림바이오매스에너지 정책 수립이 매우 중요한 시점이다.